主体功能区规划出台，标志着唯GDP考核指标体系即将终结

　　“未来不同区域的发展，将依据《全国主体功能区规划》这一科学开发国土空间的行动纲领和远景蓝图，明确发展方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。”近日，接受《瞭望》新闻周刊采访的权威人士透露，作为我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划，《全国主体功能区规划》(以下简称规划)历时4年多后终于出炉。

　　　　目前的国土空间的开发利用，存在五大弊端：耕地减少过多过快，保障粮食安全压力加大；生态损害严重，生态系统功能退化；资源开发强度大，环境问题凸显；空间结构不合理，空间利用效率低；城乡和区域发展不协调，公共服务和生活条件差距大等因素。“这也是促使中央加速推出规划的原因。”权威人士分析道。

　　四元“主体”功能

　　“按开发方式划分，国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大功能区域；按开发内容划分，则分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区；按层级划分，则分为国家和省级两个层面。”

　　上述权威人士强调，主体功能区规划中的“开发”，特指大规模高强度的工业化城镇化开发。限制开发，并不是限制所有的开发活动。对农产品主产区，要限制大规模高强度的工业化城镇化开发，但仍要鼓励农业开发；对重点生态功能区，仍允许一定程度的能源和矿产资源开发。

　　权威人士解释道，“一定的国土空间具有多种功能，但必有一种主体功能。”中央推出全国主体功能区规划，也旨在发挥不同地区各自功能中的“主体”功能。比如在关系全局生态安全的区域，应把提供生态产品作为主体功能，把提供农产品和服务产品及工业品作为从属功能。区分主体功能，这也正是未来国土开发的理念之一。具体要求包括：

　　首先，将国土空间开发从占用土地的外延扩张为主，转向调整优化空间结构为主。比如，要求按照农村人口向城市转移的规模和速度，逐步适度减少农村生活空间；在交通设施空间上，重点扩大城市群内的轨道交通空间，对扩大公路建设空间严格把关；从严控制工矿建设空间和各类开发区扩大面积等。

　　其次，以生态保护为前提，以水土资源承载能力和环境容量为基础，有度有序开发。比如，把保护水面、湿地、林地和草地放到与保护耕地同等重要的位置；工业化城镇化开发必须建立在对所在区域资源环境承载能力综合评价的基础上；在水资源严重短缺、生态脆弱和自然灾害危险性大的地区严格控制工业化城镇化开发；交通、输电等基础设施建设要尽量避免对重要自然景观和生态系统的分割等。

　　其三，提高空间利用效率，引导人口相对集中分布、经济相对集中布局。比如，资源环境承载能力较强、人口密度较高的城市化地区，把城市群作为推进城镇化的主体形态，其他城市化地区依托现有城市集中布局、据点式开发，严格控制乡镇建设用地扩张；国家级、省级经济技术开发区要率先提高空间利用效率，各类开发区在空间未得到充分利用之前，不得扩大面积。

　　其四，促进人口、经济、资源环境的空间均衡。比如，引导限制开发和禁止开发区域人口有序转移到重点开发区域；扩大城市建设空间的同时，要增加相应规模的人口，充分考虑水资源承载能力；在中西部承载能力强的区域培育形成若干个人口和经济密集的城市群；在条件允许的情况下，城市建设和交通基础设施建设应积极利用地下空间。  

更多详见：http://www.chinapop.gov.cn/xwzx/rkxw/201102/t20110210_344630.html

我的评论：

    十年前，在合肥听了一个叫樊杰的地理学家做的报告，大致就是讲这个内容。主体功能区理论听起来不错，当时对那位教授敬佩的不得了，还跟他要报告的PPT，呵呵，可惜没给，理由是里面的数据图表不宜公开，为这事怀恨很久，后来听的国内专家报告多了几次，也就见怪不怪了。

    我的理解，所谓主体功能理论就是宜农则农，宜城则城，用中学地理术语表达，就是区位决定空间功能。这个就是因地制宜，理论本身好象没多大问题。研究上没问题，作为政策出台和实施可能就会出现一些问题。比如违背了区域发展的公平原则，主要表现在区域经济水平差异扩大。按照这一政策，被限制开发和禁止开发的地区经济发展将面临严峻考验，而这些地区原本就是经济相对落后地区，公平本质上也不是发展水平不能有高低，而是每个地区每种人都要有追求发展的权力。政府出台的政策应多引导，少限制。要解决这个“穷的地方该穷，富的地方该富”的问题，而又不出现太大的区域经济差异，可能有两个途径：一是进行大规模的人口迁移，西北西南等地区的人们往东部迁，农村向城市迁；二是发达地区向落后地区提供直接的经济补贴。如果这两点做不到，这个政策就极不和谐喽。

    从文章的标题来看，作者显然认为改变考核指标就能引导地方政府的行为，政策就能顺利落实，这本身就是官本位思想。合理的政策从制定到实施都要以民为主。作为政策的主体功能理论绝不是包治百病的万金油，我国目前高速城市化已经出现很多严重的问题，而人为地在这个节骨眼上再加速城市化本身就不是明智之举。